logo
Konsultacje zostały zakończone.
Zapraszamy do zapoznania się z raportem

Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego - tekst główny



VII. Ramy finansowe

Przyjęta w Strategii Rozwoju Kapitału Społecznego (SRKS) zasada partnerskiego przygotowania i realizacji działań angażuje wiele podmiotów, instytucji i jednostek na rzecz podejmowania wspólnych projektów. Zwiększa to znacznie pulę środków kierowanych na działania służące rozwojowi kapitału społecznego, zarówno na poziomie rządowym, jak i samorządowym. Montaże finansowe, wykorzystujące również środki prywatne, w ramach mechanizmu Partnerstwa Publiczno-Prywatnego (PPP) i Partnerstwa Publiczno-Społecznego (PPS), pozwolą na realizację większej liczby przedsięwzięć społecznych. Środki pochodzące z budżetów jednostek samorządu terytorialnego będą zapewniały niezbędne współfinansowanie projektów w ramach programów operacyjnych i innych programów finansowanych ze źródeł krajowych. W obecnej perspektywie finansowej, jak i po 2013 roku, Polska będzie nadal korzystała ze środków UE w ramach tzw. polityki spójności, finansując działania na rzecz partycypacji społecznej, spójności, budowania tożsamości lokalnej oraz wykorzystania i rozwoju potencjału kulturowego i kreatywnego.

Ramy finansowe dla SRKS opierają się na zagadnieniach związanych z instytucjonalną obudową systemu finansowania polityki rozwoju, porządku prawnego, który determinuje ramy jej finansowania, oraz sposobie zorganizowania tej polityki (strategie) w kontekście zasad jej finansowania.

Instytucjonalna obudowa finansowania polityki rozwoju

Do podstawowych rozwiązań określających ramy finansowania polityki rozwoju należą:

  • wieloletnie planowanie finansowe (w szczególności Wieloletni Plan Finansowy Państwa i jego powiązanie z celami wyznaczonymi na poziomie strategii ogólnorozwojowych),
  • budżet zadaniowy, zapewniający spójność systemu oceny realizacji zadań budżetowych ze wskaźnikami zamieszczonymi w dokumentach strategicznych państwa,
  • zredefiniowanie roli programów wieloletnich[1].

Porządek prawny determinujący ramy finansowania polityki rozwoju

Powyższe rozwiązania, określające kształt systemu finansowania polityki rozwoju, znalazły odzwierciedlenie w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych[2]. Wprowadza ona do polskiego systemu finansów publicznych m.in.:

  • wieloletnie planowanie budżetowe (instytucję planów wieloletnich powiązanych zarówno z budżetem państwa, jak i budżetami jednostek samorządu terytorialnego),
  • budżetowanie zadaniowe w ujęciu wieloletnim (tylko w odniesieniu do budżetu państwa),
  • kategorię budżetu środków europejskich.

Wieloletni Plan Finansowy Państwa a system zarządzania rozwojem Polski

Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP) to plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów budżetu państwa, sporządzany na cztery lata budżetowe. Jest on sporządzany w układzie obejmującym funkcje państwa wraz z celami i miernikami stopnia wykonania danej funkcji. Uwzględnia on:

  1. cele średniookresowej strategii rozwoju kraju, o której mowa w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju,
  2. kierunki polityki społeczno-gospodarczej Rady Ministrów[3].

W Wieloletnim Planie Finansowym Państwa[4] prognozę wydatków budżetu państwa ujmuje się z wyszczególnieniem m.in.: wydatków na sfinansowanie zobowiązań wynikających z przyjętych programów wieloletnich, wydatków budżetu państwa, w tym na realizację działań rozwojowych kraju:

  • według priorytetów i głównych kierunków interwencji wskazanych w średniookresowej strategii rozwoju kraju, w tym odnoszących się do zagadnień przestrzennych i regionalnych objętych kontraktami wojewódzkimi,
  • z uwzględnieniem podziału na źródła finansowania,
  • na każdy rok realizacji średniookresowej strategii rozwoju kraju.

Plan jest uchwałą Rady Ministrów publikowaną w Monitorze Polskim oraz Biuletynie Informacji Publicznej. Plan jest corocznie aktualizowany w związku z koniecznością dostosowania go do obowiązującej ustawy budżetowej. Minister finansów przedstawia corocznie informację o przebiegu wykonania WPFP Radzie Ministrów wraz ze sprawozdaniem z wykonania ustawy budżetowej[5].

W odniesieniu do sfery finansowej aktywności jednostek samorządu terytorialnego ustawa wprowadziła wieloletnią prognozę finansową jednostki samorządu terytorialnego[6]. Jest ona uchwalana przez organ stanowiący (radę gminy, powiatu, sejmik) na okres roku budżetowego i co najmniej 3 kolejnych lat. Częścią tej prognozy jest wieloletnia prognoza długu danej jednostki.

Programy wieloletnie

W ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych[7] przyjęto, że realizacja strategii zaakceptowanych przez Radę Ministrów odbywać się będzie na podstawie programów wieloletnich, dla których limity wydatków określa ustawa budżetowa, są to m.in. rezerwy celowe budżetu państwa. W art. 136 ust. 1 i 2 przedmiotowej ustawy stwierdza się m.in., iż: „1. Ustawa budżetowa może określać, w ramach limitów wydatków na rok budżetowy, limity wydatków na programy wieloletnie. 2. Programy wieloletnie są ustanawiane przez Radę Ministrów w celu realizacji strategii przyjętych przez Radę Ministrów”.

W sposób tożsamy ujęto funkcje programów wieloletnich – w związku z realizacją strategii rozwoju – w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, na gruncie której programy wieloletnie nazywane są programami rozwojowymi. Zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy programy rozwojowe są dokumentami o charakterze operacyjno-wdrożeniowym, ustanawianymi w celu realizacji Strategii[8].

Programy wieloletnie stanowić będą część polityki rozwoju, prowadzonej zgodnie z głównymi dokumentami programowymi przyjętymi przez Radę Ministrów, w tym, w szczególności, ze średniookresową strategią rozwoju kraju i narodową strategią spójności[9].

Budżetowanie zadaniowe

Podstawowymi elementami budżetowania zadaniowego są:

  • obowiązek zamieszczenia w uzasadnieniu do ustawy budżetowej wydatków w układzie zadaniowym;
  • zadaniowe ujęcie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa;
  • wprowadzenie do systemu sprawozdawczości ujęcia zadaniowego budżetu;
  • obowiązek planowania zadaniowego przez agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej i inne państwowe osoby prawne.

W ustawie o finansach publicznych w art. 1 ust. 8 zapisano, że budżet państwa jest sporządzany w układzie zadaniowym. Pojęcie budżetu zadaniowego określa art. 2, ust. 3: poprzez układ zadaniowy rozumie zestawienie wydatków budżetu państwa lub kosztów jednostki sektora finansów publicznych, sporządzone według funkcji państwa, oznaczających poszczególne obszary działań państwa oraz:

  • zadań budżetowych grupujących wydatki według celów,
  • podzadań budżetowych grupujących działania umożliwiające realizację celów zadania, w ramach którego podzadania te zostały wyodrębnione wraz z opisem celów tych zadań i podzadań, a także z bazowymi i docelowymi miernikami stopnia realizacji celów działalności państwa, oznaczającymi wartościowe, ilościowe lub opisowe określenie bazowego i docelowego poziomu efektów z poniesionych nakładów[10].

W ustawie o finansach publicznych zawarte są też zapisy odnoszące się do konieczności zestawienia programów wieloletnich w układzie zadaniowym. Zestawienie to zawiera:

  • nazwę programu i podstawę prawną jego utworzenia,
  • jednostkę organizacyjną realizującą program lub koordynującą jego wykonanie,
  • cel programu,
  • zadania programu,
  • okres realizacji programu,
  • łączne nakłady, w tym z budżetu państwa, na realizację programu,
  • wysokość wydatków w roku budżetowym oraz w kolejnych latach na realizację programu,
  • mierniki określające stopień realizacji celu[11].

Budżet środków europejskich

Ustawa o finansach publicznych ustanawia nową kategorię budżetu środków europejskich. Środki europejskie to środki pochodzące z funduszy strukturalnych UE, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz środki na realizację Wspólnej Polityki Rolnej, a także część środków pomocy bezzwrotnej pochodzącej od państw – członków EFTA[12].

Budżet środków europejskich jest rocznym planem dochodów i podlegających refundacji wydatków przeznaczanych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (art. 117 ustawy). Do ustawy budżetowej dołączane będą opisy programów finansowanych z udziałem tych środków.

Struktura systemu finansowania polityki rozwoju

Poniżej przedstawiono schemat programowo-finansowy oraz realizacyjny polityki rozwoju, w jego podstawowych wymiarach: programowym, finansowym i implementacyjnym.

 

Rysunek 7. Schemat programowo-funkcjonalny finansowania polityki rozwoju

 

VII. Ramy finansowe

 

 


 

Szacowanie środków finansowych na realizację SRKS

Punktem odniesienia do szacowania wielkości środków na realizację SRKS – jako dokumentu programowego o horyzoncie średniookresowym – powinien być Wieloletni Plan Finansowy Państwa, a dokładnie: wielkości wydatków dla poszczególnych funkcji i zadań państwa, wynikających z zadaniowego układu budżetu państwa, które odpowiadają priorytetom i kierunkom działań przyjętym dla strategii oraz przyczyniają się do osiągnięcia celów w niej założonych. Z kolei, podstawą do szacowania wielkości środków finansowych, które będą pozostawać w dyspozycji jednostek samorządu terytorialnego dla realizacji celów SRKS, będzie ich sytuacja budżetowa oraz zakres ich wsparcia finansowego poprzez programy operacyjne.

Istotnym czynnikiem ograniczającym wiarygodność tworzenia symulacji finansowych jest brak informacji o wysokości środków przeznaczonych na realizację przedmiotowej Strategii po 2013 roku oraz brak informacji odnoszących się do nowej perspektywy finansowej Unii Europejskiej (na lata 2014–2020). W odniesieniu do tego ostatniego zagadnienia słuszne jest bowiem założenie, że „dyskusja nad podziałem środków między poszczególne regiony i państwa na poziomie europejskim rozpocznie się najprawdopodobniej w 2011 roku, po ustaleniu podstawowych założeń perspektywy finansowej po 2013 roku oraz kierunków zmian w ramach polityki spójności UE”[13].

Reasumując, próby szacowania wysokości środków publicznych, które będą dostępne dla realizacji SRKS w latach 2011–2013, mogą zostać oparte na relatywnie wiarygodnych informacjach. Prognozowanie wysokości środków, które będą adresowane na realizację tej Strategii po 2013 roku jest, z wielu powodów, obarczone bardzo wysokim poziomem niepewności, w szczególności wynikającej z budowania nowej perspektywy finansowej Unii Europejskiej po 2013 roku.

Zważywszy na powyższe ograniczenia, proponuje się rozważenie przedstawionej poniżej procedury szacowania wysokości środków finansowych na realizację SRKS.


Rysunek 8. Schemat procedury szacowania środków finansowych na realizację SRKS

VII. Ramy finansowe

 

Źródło: opracowanie własne

Reasumując, integrując analizę historyczną z podejściem prospektywnym w sposób powyżej zarysowany, możliwe będzie:

  • określenie wielkości środków na realizację SRKS w latach 2011–2013,
  • oszacowanie wielkości środków na realizację SRKS w latach 2014–2020.

Źródła finansowania SRKS

Posiłkując się typologią wprowadzoną w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa, za źródła finansowania SRKS należy uznać:

  • środki własne Unii Europejskiej,
  • środki na sfinansowanie zobowiązań wynikających z przyjętych programów wieloletnich,
  • środki budżetu państwa na realizację działań rozwojowych kraju według priorytetów i głównych kierunków interwencji wskazanych w średniookresowej strategii rozwoju kraju,
  • środki i samorządów terytorialnych.

Założenia dotyczące podziału środków finansowych na poszczególne cele SRKS

Proces podziału środków finansowych na realizację poszczególnych celów SRKS powinien składać się z sekwencji następujących działań:

  • oszacowania wielkości środków finansowych koniecznych na realizację SRKS (wyprowadzonych z niej programów operacyjnych i programów wieloletnich);
  • określenia wielkości dostępnych zasobów finansowych;
  • dokonania priorytetyzacji działań ujętych w programach operacyjnych i programach wieloletnich (jej wynikiem powinno być określenie kolejności ich realizacji), przy czym podstawą tej priorytetyzacji powinny być m.in. następujące kryteria:
  • priorytety rządu,
  • stopień kontrybucji określonych działań dla osiągnięcia celów SRKS,
  • synergiczność podejmowanych działań,
  • finansowe gwarancje ich realizacji,
  • gotowość do współfinansowania przez samorządy terytorialne,
  • stopień przygotowania określonych działań do realizacji,
  • wysoki poziom współzależności tych działań z przedsięwzięciami realizowanymi w ramach innych strategii rozwoju.

Tabela 3. Indykatywna tabela finansowania realizacji SRKS

Poniżej przedstawiono propozycję struktury indykatywnej tabeli finansowania realizacji SRKS. Jej wypełnienie możliwe będzie po przyjęciu celów SRKS i skojarzonych z nimi mierników, opracowaniu planów operacyjnych i programów rozwoju, oszacowaniu wielkości środków finansowych koniecznych do ich realizacji oraz dokonaniu priorytetyzacji działań służących osiągnięciu celów SRKS.

 

Cel strategiczny:

Cel operacyjny:

Program operacyjny

Środki finansowe ogółem

Środki publiczne

Środki UE

Inne

Środki finansowe w latach

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

cele

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

priorytety

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

działanie 1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

działanie 2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Programy rozwoju

Środki finansowe ogółem

 

 

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

cele

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

priorytety

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

działanie 1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

działanie 2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


 



[1] Założenia systemu zarządzania rozwojem Polski. Dokument przyjęty na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 27 kwietnia 2009 roku, opracowany przez MRR we współpracy z KPRM i ZDSPRM, Warszawa 2009, s. 18–19.

[2] Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.).

[3] Tamże, art. 103 ust. 1 i 2.

[4] Art. 105 ustawy o finansach publicznych określa, że „Wieloletni Plan Finansowy Państwa stanowi podstawę przygotowywania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy. W projekcie ustawy budżetowej na dany rok budżetowy, przedstawianym przez Radę Ministrów Sejmowi, poziom deficytu nie może być większy niż poziom deficytu ustalony na ten rok budżetowy w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa. W szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe jest uwzględnienie wyższego poziomu deficytu. W tym przypadku Rada Ministrów jest obowiązana przedstawić Sejmowi szczegółowe wyjaśnienie.

[5] Uchwała nr 119 Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2010 roku, opublikowaną w Monitorze Polskim Nr 57 pod poz. 773, został po raz pierwszy uchwalony Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2010–2013.

[6] Tamże, art. 122 ust. 2 i 3.

[7] Tamże, art. 136.

[8] Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 roku nr 84, poz. 712, nr 157, poz. 1241).

[9] Założenia systemu zarządzania rozwojem Polski. Dokument przyjęty na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 27 kwietnia 2009 roku. Opracowany przez MRR we współpracy z KPRM i ZDSPRM, Warszawa 2009.

[10] Tamże, art. 1 i 2.

[11] Tamże, art. 122, ust. 2.

[12] Z tej kategorii wyłączono środki przeznaczone na realizację programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej oraz Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa. Ponadto, w kategorii tej nie uwzględniono środków przeznaczonych na realizację projektów pomocy technicznej.

[13] Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego, MRR, 2010.



Komentarze

Finansowania projektów rozwoju KSPolskie Towarzystwo Genealogiczne 31-05-2011
W przypadku finansowania projektów rozwoju KS należałoby wziąć pod uwagę potrzeby podmiotów współuczestniczących i wspierających (NGO) aby w pełni wykorzystać ich możliwości w zakresie rozwoju KS. Obecnie regulaminy konkursowe powstają w oderwaniu od potrzeb NGO i są tak konstruowane, że ich potencjał w realizacji KS pozostaje niewykorzystany.