logo
Konsultacje zostały zakończone.
Zapraszamy do zapoznania się z raportem

Załącznik nr 1 Diagnoza



Obszar II. Współdziałanie i partycypacja społeczna

Partycypacja społeczna i chęć obywateli do podejmowania wspólnych działań jest wypadkową różnych czynników, z których większość nie daje się w łatwy sposób mierzyć i programować. Diagnoza uwzględnia przede wszystkim te wskaźniki, które odnoszą się do aktywności obywatelskiej, doświadczeń obywateli z instytucjami oraz do dialogu obywatelskiego i kształtowanego w dyskursie publicznym wizerunku instytucji i społeczeństwa.

Jak podaje Raport Polska 2030, Polaków charakteryzuje niska aktywność obywatelska. Polski sektor pozarządowy jest niewielki i niestabilny, a prawie połowa Polaków wyraża małe zainteresowanie troską o dobro wspólne, przy czym wskaźnik ten wyraźnie obniżył się w porównaniu z rokiem 200536.

Aktywność obywatelska

Przejawem silnego kapitału społecznego jest angażowanie się obywateli w życie publiczne, w tym także w podejmowanie decyzji przez administrację publiczną i w ich realizację37. Niemożliwe jest realizowanie skutecznych, efektywnych i użytecznych polityk publicznych bez zaangażowania obywateli. Takiemu zaangażowaniu sprzyjają postawy obywatelskie, rozumiane jako otwartość, zainteresowanie sprawami innych ludzi i sprawami państwa, a także poczucie odpowiedzialności za państwo wyrażające się w wypełnianiu obowiązków wobec państwa i społeczeństwa (udział w wyborach, płacenie podatków itp.).

Wartość indeksu aktywności obywatelskiej Polaków, na tle innych krajów europejskich, jest stosunkowo niska – co widać na poniższym wykresie.

 

Rysunek 7 . Indeks aktywności obywatelskiej w 20 krajach

Obraz 185

Źródło: Diagnoza Społeczna 2007

Tymczasem badania CBOS pokazują, że 46% Polaków gotowych jest do podejmowania dobrowolnej i bezpłatnej pracy na rzecz swojego najbliższego otoczenia, wsi, osiedla czy osób potrzebujących. Jeszcze więcej respondentów, bo 81% zgodziło się ze stwierdzeniem, że działając wspólnie, można osiągnąć więcej niż samemu. Prawie dwie trzecie Polaków (65%) wyraziło również pogląd, że działając wspólnie, człowiek może rozwiązać problemy społeczności, w której żyje lub pomóc innym38.

Jednak mimo społecznie podzielanych przekonań, zaledwie 20% obywateli angażuje się w działania na rzecz dobra wspólnego39, a – jak podaje Diagnoza Społeczna 2009 – zaledwie 16% badanych deklaruje zaangażowanie w jakiekolwiek działania na rzecz lokalnej społeczności w okresie ostatnich dwóch lat. To, że przekonania dotyczące aktywności społecznej nie mają odzwierciedlenia w działaniu, wynika przede wszystkim z niewiary w możliwość skutecznego wpływania na sprawy kraju oraz niskiego poziomu zaufania do instytucji publicznych.

Jak wynika z badań przeprowadzonych przez CBOS40, tylko co czwarty badany twierdzi, że ma poczucie wpływu na sprawy kraju, natomiast zdecydowana większość (72%) jest przeciwnego zdania. Bardziej rozpowszechnione jest poczucie wpływu na sprawy lokalne, które deklaruje dwie piąte Polaków (42%). O niemożności kształtowania swojego bliskiego otoczenia mówi natomiast ponad połowa respondentów (55%)41. To jest także powodem niskiej frekwencji Polaków w referendach ogólnokrajowych. Frekwencja najczęściej nie przekracza 33%, jedynie w referendum akcesyjnym była rekordowo wysoka i sięgnęła prawie 59%42. Jeszcze niższa frekwencja występuje w referendach lokalnych. W niewielkim stopniu Polacy wykorzystują też inne instrumenty decydowania o kształcie życia publicznego, takie jak petycje. Według European Social Survey w 2006 roku zaledwie 5,5% Polaków podpisało jakąś petycję, natomiast średnia europejska wyniosła 25,1%43.

Przekonaniu o braku wpływu na podejmowane w kraju decyzje towarzyszy niewielkie, w porównaniu z innymi państwami europejskimi, zaufanie do instytucji publicznych. Polska lokuje się tutaj na jednym z ostatnich miejsc, mimo iż sondaże, przeprowadzane cyklicznie przez CBOS, pokazują w ostatnich latach powolny wzrost zaufania Polaków do instytucji życia publicznego. Charakterystyczne jest przy tym, że Polacy najmniej ufają instytucjom trwale związanym z demokracją, takim jak: Sejm, Senat czy partie polityczne. Potwierdza to inne badanie CBOS, w którym 26% badanych ma zaufanie do związków zawodowych, 21% ufa polskiemu parlamentowi, a 14% partiom politycznym44.

Instytucje publiczne odgrywają bardzo ważną rolę w kreowaniu atmosfery społecznego zaufania. Pewność, że „moje racje”, „moje uprawnienia”, „moje pragnienia i potrzeby”, wreszcie – „moja godność” zostaną uszanowane i uwzględnione kształtuje się w realnych kontaktach z przedstawicielami ważnych instytucji publicznych: szkoły, przedszkola, administracji, sądu, policji, służby zdrowia, opieki społecznej itp. Poczucie pewności i bezpieczeństwa kształtują się również jako reakcja na przewidywalność działań instytucji. Nieefektywność instytucji skutkuje uruchamianiem nieformalnych sieci społecznych, co często prowadzi do wzmacniania „kapitału przetrwania i adaptacji”, a także prowadzi do prywatyzowania i komercjalizowania sfery usług publicznych (np. w dziedzinie edukacji czy ochrony zdrowia), zwiększając wykluczenie społeczne. Należy podkreślić, że owe kwestie nabierają wyjątkowego znaczenia w dobie nasilonej mobilności i globalizacji. Różnorodność i przelotność kontaktów wymaga zaufania również w stosunku do „obcych” (a nie tylko „swoich”, których reputacja ustalona została w gęstych interakcjach dokonujących się w zamkniętych sieciach społecznych), a także do instytucji życia publicznego jako stabilnych i przejrzystych punktów odniesienia.

 

Rysunek 8 . Poziom zaufania do podstawowych instytucji publicznych w krajach europejskich 45

Obraz 186

Źródło: European Social Survey 2008

 

Rysunek 9 . Odsetek osób ufających instytucjom publicznym

Obraz 187

 

Źródło: Zaufanie społeczne w latach 2002–2008, CBOS 2008

Wyznacznikiem aktywności obywatelskiej i elementarną formą udziału w życiu publicznym jest przede wszystkim udział w wyborach. Frekwencja wyborcza w Polsce jest zróżnicowana, ale średnio nie przekracza 48%, natomiast średnia frekwencja dla innych krajów Europy Środkowo-Wschodniej to nieco ponad 72%46. Analizując dane dotyczące frekwencji wyborczej w układzie regionalnym (zob. poniższy rysunek), można stwierdzić, że największą aktywnością obywatelską cechują się mieszkańcy województwa mazowieckiego, a także pomorskiego i małopolskiego. Na drugim biegunie są województwa opolskie, warmińsko-mazurskie i świętokrzyskie.

Rysunek 10 . Frekwencja w wyborach prezydenckich (20.06.2010)

 

Obraz 188

Źródło: GUS

Kolejną formą aktywności obywatelskiej jest działalność w organizacjach pozarządowych. Jak pokazują badania CBOS, blisko trzy czwarte dorosłych Polaków (72%) nie działa w żadnej organizacji obywatelskiej. Na podstawie tych badań można wskazać na pewną korelację – udział osób angażujących się w działania organizacji obywatelskich rośnie wraz z wykształceniem i dochodami. Widać także, że niski poziom aktywności, który dotyczy ludzi młodych, wzrasta wraz z wiekiem, mniej więcej od 30. roku życia, po czym zaczyna spadać około 55.–60. roku życia47.

Również dane na temat wolontariatu potwierdzają niewielkie społeczne zaangażowanie Polaków. Według badań, prowadzonych co roku przez KLON/JAWOR, w ostatnich kilku latach nastąpił znaczny spadek: w 2009 roku zaledwie 12,9% badanych deklarowało zaangażowanie w wolontariat, w 2005 odsetek ten sięgał 23,2%48.

Badanie European Social Survey 2008 wykazało jeszcze niższy poziom zaangażowania Polaków w prace społeczne (6%), a co ważniejsze jest on niewielki na tle innych państw europejskich.

Rysunek 11 . Odsetek osób deklarujących, że w ostatnim miesiącu pracowały społecznie

Obraz 189

Źródło: European Social Survey 2008

Zorganizowane formy aktywności obywatelskiej

Z niską aktywnością obywatelską Polaków wiąże się słaba kondycja zorganizowanych form aktywności obywatelskiej w Polsce. Jedną z istotnych form grupowej aktywności obywateli są organizacje pozarządowe.

Według ostatnich badań przeprowadzonych przez GUS liczba fundacji, stowarzyszeń i innych organizacji obywatelskich mających osobowość prawną i aktywnie działających w 2008 roku w Polsce wyniosła 71 000 (z 93 000 organizacji, które znalazły się w kartotece badania, ¼ okazała się nieaktywna, tzn. nie prowadziła działalności statutowej w 2008 roku). Aktywne organizacje składały się w 92% ze stowarzyszeń i innych organizacji obywatelskich (65 000) oraz w 8% z fundacji (6000) 49 .

Według badań KLON/JAWOR 57% organizacji ma zasięg nieprzekraczający jednego powiatu, 36% ma zasięg jednej gminy, 54% organizacji deklaruje, że działa na rzecz rozwoju społeczności lokalnej50. Potwierdzają to wyniki wspomnianego badania GUS z 2009 roku, według których działalność 66% organizacji nie wykraczała poza obszar jednego powiatu. Lokalny charakter miały szczególnie organizacje wiejskie, spośród których 81% główną działalność prowadziło tylko na terenie swojego powiatu. Blisko połowa wszystkich organizacji zarejestrowana jest w gminach miejskich, które stanowią około 12% wszystkich gmin w Polsce. Wyraźną koncentrację organizacji widać w dużych ośrodkach miejskich51.

Najwięcej organizacji pozarządowych w liczbach bezwzględnych znajduje się w województwach: mazowieckim, śląskim, małopolskim i wielkopolskim, a w przeliczeniu na 10 000 mieszkańców w województwach: mazowieckim, warmińsko-mazurskim, podlaskim, lubelskim i podkarpackim.

 

Rysunek 12 . Liczba podmiotów trzeciego sektora w podziale na województwa w liczbach bezwzględnych oraz w przeliczeniu na 10 000 mieszkańców, REGON 2007 rok

 

Obraz 190

 

 

Źródło: DPP MPiPS na podstawie danych GUS

 

Od kilku lat niewielka jest dynamika wzrostu liczby nowych organizacji pozarządowych, a w przypadku fundacji od 2004 roku można zauważyć nawet tendencję spadkową.

Rysunek 13 . Roczna dynamika powstawania stowarzyszeń i fundacji na podstawie rejestru REGON

 

Obraz 191

Źródło: Najważniejsze pytania – podstawowe fakty. Polski sektor pozarządowy 2008 , Stowarzyszenie KLON/JAWOR, Warszawa 2008

Najczęściej deklarowana przez organizacje dziedzina działalności statutowej – określona według najważniejszego pola działalności organizacji – to „sport, turystyka, rekreacja, hobby”. Dziedzinę tę na pierwszym miejscu wskazało 27 000 organizacji (38%). Wynika to m.in. z wysokiego udziału wśród organizacji objętych badaniem klubów sportowych i innych stowarzyszeń kultury fizycznej, które stanowiły 29% wszystkich aktywnych organizacji. Następnymi obszarami działalności statutowej, wskazywanymi przez organizacje w 2008 roku, były: „pomoc społeczna i usługi socjalne” (24%), „kultura i sztuka” (11 %) oraz „edukacja i wychowanie” (8%) 52 .

Za podstawowe słabości organizacji pozarządowych w Polsce trzeba uznać przede wszystkim:

  • stosunkowo niewielką liczbę i niską jakość działania;
  • słabą kondycję finansową, brak zdywersyfikowanych źródeł finansowania;
  • niską kulturę organizacyjną, słabe kompetencje w zakresie zarządzania organizacją;
  • problemy z pozyskiwaniem członków i z budową nowoczesnej bazy członkowskiej oraz pozyskiwaniem wolontariuszy;
  • brak przejrzystych i sprawiedliwych reguł dostępu nieformalnych grup obywatelskich do środków publicznych;
  • brak powszechnego dostępu do usług infrastrukturalnych (doradztwo, szkolenia, lokale itp.)53.

Słabości te potwierdza badanie KLON/JAWOR wykazując, że połowa organizacji uzyskiwała nie więcej niż 18 000 złotych rocznego przychodu. Z kolei przychód każdej z 10% najbogatszych organizacji wyniósł więcej niż 500 000 zł. Mniej więcej 10% organizacji nie ma żadnych środków finansowych. Większość organizacji (trzy na cztery) nie dysponuje praktycznie żadnymi rezerwami finansowymi54. 85% organizacji prowadzi rachunek bieżący w banku, 15% przechowuje środki finansowe w gotówce. 9% organizacji umieszcza pieniądze na lokatach terminowych. Brak funduszy na działalność jest od lat najczęściej wskazywanym przez organizacje problemem. W 2008 roku był to najważniejszy problem dla ponad 60% organizacji. Jednocześnie pogłębia się rozwarstwienie sektora. Mniej zamożne organizacje dysponują środkami podobnymi do tych z 2005 roku. Zamożniejsze znacznie większymi. W 2005 roku 5% najbogatszych organizacji dysponowało rocznymi przychodami przekraczającymi 700 000 zł, w 2007 było to już ponad 1,3 mln zł55. Organizacje obywatelskie nie wytworzyły powszechnych, własnych źródeł finansowania, niewiele organizacji ma kapitały wieczyste (żelazne), które w wielu krajach europejskich stanowią podstawę działania sektora obywatelskiego. Główną barierą tworzenia i rozwijania kapitałów wieczystych jest brak środków, które mogłyby stanowić ich podstawę.

Według cytowanego badania GUS, niecałe 13% spośród 71 000 aktywnych organizacji zatrudniało pracowników na podstawie stosunku pracy, a więc analizowanie objętej badaniem części sektora pozarządowego jako specyficznego segmentu rynku pracy może dotyczyć jedynie 9000 organizacji. Warte jest zauważenia, że stosunkowo duża część organizacji – bo 23%, choć nie zatrudniała pracowników, to korzystała z pracy płatnej pozaetatowej, czyli na podstawie umowy o dzieło lub umowy zlecenia. W organizacjach miejskich zatrudniona była większość pracowników sektora pozarządowego (81% spośród osób pracujących na podstawie stosunku pracy we wszystkich organizacjach). W 2008 roku 76% spośród wszystkich organizacji korzystało z pracy społecznej świadczonej przez własnych członków. Natomiast odsetek organizacji korzystających z pracy społecznej wolontariuszy wynosił 18% 56 .

Współpraca administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi

W ostatnich latach nastąpił wzrost zainteresowania podmiotów władzy publicznej współpracą z organizacjami pozarządowymi, przede wszystkim jako realizatorami zadań publicznych. Jednak, pomimo przeprowadzonej nowelizacji, ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nadal pozwala na zbyt dużą uznaniowość w podejmowaniu decyzji o przekazywaniu zadań publicznych. Nie zostały przy tym określone standardy świadczenia usług. Nie ma także opracowanych i wdrożonych metod pomiaru społecznej wartości dodanej przedsięwzięć realizowanych przez organizacje obywatelskie.

Sfery pożytku publicznego, w ramach których najczęściej zlecane są zadania publiczne to: upowszechnianie kultury fizycznej i sportu, kultura, sztuka, ochrona dóbr kultury i tradycji, ochrona i promocja zdrowia, pomoc społeczna, krajoznawstwo, wypoczynek dzieci i młodzieży oraz działania na rzecz osób niepełnosprawnych57.

W 2008 roku administracja publiczna zleciła organizacjom pozarządowym i innym uprawnionym podmiotom zadania na łączną kwotę ponad 2,5 miliarda złotych58. W 2008 roku tylko 29 urzędów (1,3%) przekazało organizacjom pożytku publicznego prawo do użytkowania na szczególnych warunkach 52 nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W 2008 roku 978 urzędów administracji publicznej (42,1%) prowadziło 2278 zespołów doradczych i inicjatywnych. Najwięcej działało ich w województwie mazowieckim (366), śląskim (202) i małopolskim (185). Natomiast najmniej zespołów przypadło na region opolski (58) i świętokrzyski (66). W sumie 70,6% ministerstw, 69,2% urzędów centralnych, 87,5% urzędów wojewódzkich, 86,7% urzędów marszałkowskich, 89,1% miast na prawach powiatu, 68,2% powiatów oraz 36,3% gmin prowadziło zespoły doradcze i inicjatywne59.

 

Rysunek 14 . Liczba zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych z przedstawicieli sektora pozarządowego oraz przedstawicieli organów administracji publicznej w 2008 roku

 

Obraz 192

Źródło: DPP MPiPS

Na podstawie danych Departamentu Pożytku Publicznego MPiPS stwierdzić można, że w 2008 roku większość jednostek administracji publicznej (1673) współpracowała finansowo i pozafinansowo z organizacjami pozarządowymi, stowarzyszeniami jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotami kościelnymi i wyznaniowymi, czyli z 71,4% instytucji. Z tymi podmiotami zawarto 59 597 umów (w tym 3200 umów wieloletnich), a wysokość wydatkowanych środków wyniosła 2 565 238 539,96 zł (w tym 263 758 465,55 zł ze środków UE). W 2008 roku najwięcej środków podmiotom trzeciego sektora przekazały ministerstwa – 1 065 694 612,62 zł. Ogółem w 2008 roku 53% środków podmiotom trzeciego sektora przekazały organy administracji rządowej, a pozostałe 47% – organy samorządu terytorialnego60. Współdziałanie tylko finansowe wystąpiło w 10,3% urzędów, współpraca tylko pozafinansowa w 10,7%, a brak jakiejkolwiek współpracy wykazało 7,6% jednostek.

Rysunek 15 . Odsetek urzędów administracji publicznej stosujących poszczególne formy współpracy z organizacjami pozarządowymi w latach 2005–2008

 

Obraz 193

 

Źródło: DPP MPiPS

W 2008 roku 82,4% ministerstw, 61,5% urzędów centralnych, 81,3% urzędów wojewódzkich, 100% urzędów marszałkowskich, 78,5% miast na prawach powiatu, 96,4% powiatów oraz 65,5% gmin wzajemnie informowało się o planowanych działaniach. W tym samym roku wśród innych form współpracy urzędy najczęściej wymieniały: wspieranie organizacyjne (m.in. pomoc administracyjna), nieodpłatne udostępnianie lokali organizacjom na działalność statutową, udostępnianie materiałów, sprzętu i urządzeń na potrzeby organizacji oraz informowanie organizacji pozarządowych o źródłach pozyskiwania pozabudżetowych środków finansowych, np. z funduszy UE. W 2008 roku program współpracy realizowały 1894 urzędy administracji publicznej (80,8%).

Od kilku lat rozwija się także partnerstwo publiczno-społeczne, przede wszystkim na poziomie lokalnym. Są to stałe formy współpracy samorządów lokalnych i organizacji obywatelskich, głównie służące realizacji wspólnych projektów. Barierą rozwoju tego typu współpracy jest brak regulacji prawnych, które stanowiłyby podstawę dla tworzenia i działania tego typu partnerstw. Obecne partnerstwa wykorzystują formułę umów cywilno-prawnych, co w sposób istotny ogranicza możliwości współdziałania i rozwoju partnerstwa.

Organizacje obywatelskie mogą także korzystać z zamówień publicznych, jednak z reguły nie są w tym zakresie konkurencyjne w stosunku do podmiotów gospodarczych. Istnieją w prawie zamówień publicznych klauzule społeczne, które pozwalałyby wyrównywać szanse podmiotów niekomercyjnych, jednak jako zbyt ogólne nie są w praktyce stosowane.

Dialog obywatelski

Słabością dialogu obywatelskiego w Polsce jest przede wszystkim brak instytucjonalnej integracji relacji państwa z różnymi partnerami społecznymi. W szczególności chodzi o autonomiczność tradycyjnego dialogu społecznego w obszarze zbiorowych stosunków pracy (związki zawodowe, organizacje pracodawców) i dialogu obywatelskiego (organizacje obywatelskie). Jeśli chodzi o konsultacje społeczne, będące jedną z podstawowych form dialogu, na poziomie centralnym każdy z resortów prowadzi je według własnych reguł i zasad, nie ma bowiem obligatoryjnych reguł w tym zakresie. Ministerstwo Gospodarki przygotowało co prawda dokument Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowywania dokumentów rządowych, jednak ma on charakter nieobligatoryjnych zleceń dla administracji rządowej. Na poziomie rządowym funkcjonuje Rada Działalności Pożytku Publicznego, która pełni instytucjonalną rolę dialogu obywatelskiego między organizacjami pozarządowymi, rządem i samorządami terytorialnymi. Analogiczne rady mogą być także tworzone przez samorządy terytorialne.

W 2008 roku 1155 organów administracji publicznej (49,3%) konsultowało projekty aktów normatywnych z przedstawicielami sektora pozarządowego. Zbadane instytucje poddały konsultacjom 3095 projektów aktów normatywnych. Najwięcej dokumentów przekazano organizacjom do zaopiniowania w województwie mazowieckim (845), a najmniej w regionie lubuskim (58). W sumie 82,4% ministerstw, 53,8% urzędów centralnych, 37,5% urzędów wojewódzkich, 100% urzędów marszałkowskich, 92,4% miast na prawach powiatu, 71,5% powiatów oraz 44,3% gmin odwołało się do konsultacji społecznych. Konsultacje prowadzono w różnych formach i na różny sposób. Zbadane instytucje udostępniały projekty dokumentów najczęściej do wglądu w siedzibie urzędu (68,7%), organizując spotkanie robocze z interesariuszami (46,3%), umieszczając dokument na stronie internetowej urzędu (43,6%) lub w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP, 42,7%)61.

Stworzony został także system konsultacji dotyczących wykorzystania instrumentów polityki strukturalnej UE oparty przede wszystkim na komitetach (poziom centralny) i podkomitetach (poziom regionalny) monitorujących poszczególne programy operacyjne oraz na Krajowym Komitecie Koordynacyjnym Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia. W instytucjach tych zasiadają – obok administracji rządowej i samorządowej – reprezentanci organizacji pozarządowych, środowisk naukowych, przedsiębiorców i związków zawodowych.

Pomimo rozwoju ilościowego różnych form konsultacji, ich jakość i efektywność – podobnie jak innych form dialogu obywatelskiego – oceniana jest bardzo nisko. Stosowane mechanizmy dialogu obywatelskiego cechuje:

  • uznaniowość, np. to, czy konsultacje są prowadzone, czy nie, zależy od dobrej woli przedstawicieli administracji publicznej;
  • fasadowość, wynikająca z instrumentalnego podejścia ze strony przedstawicieli administracji publicznej;
  • podstawowe błędy proceduralne popełniane przez gospodarza dialogu (stronę publiczną), np. brak agendy, nieczytelność ról partnerów uczestniczących we wzajemnych kontaktach, brak informacji zwrotnej, zbyt krótki czas na wypracowanie stanowisk i opinii, brak podsumowywań prowadzonych konsultacji;
  • brak kultury prowadzenia dialogu tak po stronie rządu, jak i organizacji obywatelskich;
  • brak regulacji, które porządkowałyby prowadzenie dialogu62.

Jakość i dostępność informacji publicznej

Dostępność informacji publicznej, jak również jej zakres i łatwość przetwarzania warunkują przejrzystość instytucji publicznych. Jest to również narzędzie walki z korupcją i nepotyzmem, ale przede wszystkim kontroli instytucji publicznych, sprawności oraz kosztów ich funkcjonowania. Choć sytuacja w ostatnich latach niewątpliwie poprawia się, to jednak wiele kwestii pozostaje nierozwiązanych. Brakuje systemowych regulacji, które zapewniałyby udział obywateli w kontroli działań realizowanych przez administrację publiczną oraz w ocenie efektów realizacji tych działań. Wiąże się to z kwestią wspomnianej dostępności do informacji publicznej, ale także z zakresem i jakością danych udostępnianych publicznie. Instytucje publiczne nadal stosunkowo rzadko publikują sprawozdania z działalności, wyniki przeprowadzanych kontroli czy ewaluacji realizowanych przez siebie działań. Polska zajmuje więc dość odległe miejsce w Corruption Perception Index 2009, czyli badaniu korupcji wykonywanym przez Transparency International, znajdując się na 49. miejscu na 180 państw63.

Praktyczna realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w Polsce wciąż napotyka poważne problemy. Wynikają ona ze słabości rozwiązań prawnych, ale także z niskiego stopnia przygotowania administracji publicznej do wykorzystywania istniejących już narzędzi internetowych w postaci Biuletynu Informacji Publicznej (BIP)64.

Potwierdza to opracowanie Dostęp do informacji publicznej w Polsce w oczach ekspertów pokazując, że mimo stosunkowo długiego obowiązywania ustawy o dostępie do informacji publicznej, nadal informacja jest bardzo często trudna do uzyskania65. Zdecydowana większość dziennikarzy (74%), a także osób działających w organizacjach pozarządowych (65%) uważa, że utrudnianie obywatelom dostępu do informacji publicznej jest normą. Mniej niż 4% osób uważa, że nikt nie utrudnia dostępu do informacji. Wśród dziennikarzy i przedstawicieli organizacji pozarządowych aż 80% osób uważa, że pracownicy urzędów i innych instytucji publicznych nie są świadomi obowiązku udzielania informacji publicznych każdemu, kto o nie spyta. Warto też podkreślić, że aż 56% przedstawicieli organizacji pozarządowych pytanych we wspomnianych badaniach stwierdziło, że brak dostępu do informacji publicznej utrudniał lub mógł im utrudnić działalność.

Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej obywatel ma prawo żądać udostępnienia informacji publicznej, a urzędy mają obowiązek jej dostarczenia. Jednak ze względu na łatwość i niskie koszty udostępniania informacji w Internecie lepszym sposobem udostępniania byłaby publikacja informacji w sieci, zanim ktokolwiek o nią zapyta (oczywiście pod warunkiem, że będzie ona łatwa do znalezienia). W praktyce zakres dostępnej z urzędu informacji jest bardzo ograniczony. W rezultacie obywatele mają bardzo niskie poczucie dostępności informacji publicznej. W konsekwencji, nawet gdy pożądane informacje zaczynają być dostępne, potencjalni zainteresowani nie szukają ich: nie wiedzą, że można je uzyskać i gdzie można to zrobić. Potwierdza to wydany niedawno raport Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji Zdiagnozowanie potencjału administracji samorządowej, ocena potrzeb szkoleniowych kadr urzędów administracji samorządowej oraz przygotowanie profili kompetencyjnych kadr urzędów administracji samorządowej, według którego informacja publiczna nie jest dobrem szczególnie poszukiwanym przez polskie społeczeństwo; jeśli już jest ona potrzebna, można o nią zabiegać z dość dobrym skutkiem, przy czym urzędy raczej są stroną defensywną, nie starając się same wychodzić do obywateli z informacją66.

Słabo rozwinięte są także różne formy kontroli społecznej nad działaniami administracji publicznej. Podstawowymi, stosowanymi formami są te, które gwarantuje Konstytucja i kodeks postępowania administracyjnego, a więc petycja czy skarga. Mają one jednak charakter interwencyjny i w związku z tym nie zapewniają obywatelom bieżącego nadzoru nad działaniami administracji. Na razie marginalne znaczenie mają takie formy kontroli, które prowadzone są np. przez zespoły monitorujące działania administracji publicznej.

Filantropia i społeczna odpowiedzialność przedsiębiorstw

Spada odsetek osób, które finansowo lub materialnie wspierają działalność organizacji pozarządowych. Badanie KLON/JAWOR wskazuje, że w 2008 roku 29% Polaków przekazało organizacjom pozarządowym darowizny finansowe bądź rzeczowe67.

 

Rysunek 16 . Odsetek darczyńców wśród dorosłych Polaków (KLON/JAWOR)

Obraz 225

 

  Źródło: Wolontariat, Filantropia i 1%. Raport z badań , A. Baczko, A. Ogrocka, Stowarzyszenie KLON/JAWOR, Warszawa 2008

Od 2004 roku podatnicy – osoby fizyczne – mogą przekazać 1% podatku na rzecz organizacji pożytku publicznego. W 2009 roku w ten sposób do organizacji pożytku publicznego trafiło co prawda blisko 360 mln złotych, ale nie jest to rozwiązanie o charakterze powszechnym. Po pierwsze dlatego, że dotyczy jedynie nieco ponad 8000 organizacji mających status pożytku publicznego, po drugie w praktyce większość środków odpisywanych przez podatników otrzymuje niewielka liczba organizacji. W 2009 roku 10 organizacji otrzymało ponad ¼ łącznej puli przekazanych przez podatników środków68. W niewielkim stopniu wykorzystywane są także odpisy od darowizn przekazywanych na działalność pożytku publicznego. W przypadku osób fizycznych mogą stanowić one do 6% dochodu, w przypadku osób prawnych do 10% dochodu. W 2009 roku skorzystało z tych odpisów zaledwie 1,22% podatników osób fizycznych, a kwota odpisana stanowiła zaledwie 0,06% ich dochodu. W przypadku osób prawnych z odpisu skorzystało 1,6% podatników, a łączna kwota odpisana stanowiła zaledwie 0,18% dochodu69.

Z punktu widzenia wspierania aktywności obywatelskiej istotne są dwa kierunki działań wyrażające wagę, jaką współcześnie przywiązuje się do społecznych aspektów działalności gospodarczej:

  • Idea społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw (z ang. CSR – Corporate Social Responsibility) jako narzędzie zapewniające zrównoważony rozwój dzięki uwzględnianiu w zarządzaniu przedsiębiorstwem nie tylko kwestii finansowych, ale też społecznych i środowiskowych. Badania wykazały, że działania „społecznie odpowiedzialne” wspierają innowacyjność firmy, otwierają dla niej nowe rynki, pomagają przyciągnąć i utrzymać dobrych pracowników, redukują ryzyko wystąpienia problemów prawnych, zmniejszają koszty ubezpieczeń, poprawiają wizerunek firmy wśród udziałowców i społeczeństwa;
  • Idea pomiaru społecznego zwrotu z inwestycji, czyli znalezienia wskaźników i formuły wyliczania społecznych konsekwencji działań gospodarczych. To narzędzie coraz częściej wykorzystywane jest przez innowacyjne firmy do oceny efektywności działań.

Niestety zaledwie 13% polskich firm, ale już 50% firm zagranicznych działających w Polsce, stosuje jakieś działania z dziedziny CSR. Często są to jedynie działania filantropijne z zakresu public relations (stanowią niejako „dodatek” do marketingu) i w niewielkim stopniu odnoszą się do potrzeb interesariuszy, zwłaszcza zewnętrznych.

Ekonomia społeczna70

Ekonomia społeczna jest obecnie jednym z rozwijających się w Polsce systemowych instrumentów integracji społecznej i zawodowej różnych środowisk wykluczonych. Stanowi specyficzny segment działalności gospodarczej ulokowany w trójkącie, którego boki wyznaczają – gospodarka rynkowa, społeczeństwo obywatelskie i państwo demokratyczne. Specyfika ekonomii społecznej polega na tym, że społeczne są cele działania jej podmiotów i mechanizmy kontrolowania działalności. Podmioty ekonomii społecznej są w szczególności nastawione na zaspokajanie potrzeb, których nie mogą spełnić sektor prywatny i publiczny. Ekonomia społeczna jest komplementarna w relacji do rynku i państwa. Nie jest więc odrębnym typem gospodarowania, systemową alternatywą gospodarki rynkowej, lecz jej uzupełnieniem. Podmioty ekonomii społecznej mogą stosunkowo łatwo i przy niedużych nakładach aktywizować osoby i nieaktywne zasoby. Przy czym może się to dokonywać zarówno przez integracyjne zatrudnienie, jak i dostarczanie usług, które generują kapitał społeczny oraz podnoszą i pobudzają kapitał ludzki. Przydatność podmiotów ekonomii społecznej w regeneracji i rewitalizacji społeczności lokalnych bierze się m.in. stąd, że łatwo mogą one sięgnąć po lokalną wiedzę i lokalne technologie. W ten sposób zagospodarowują one dziedzictwo lokalne, które poza kontekstem lokalnym może nie mieć znaczących wartości ekonomicznych.

Ekonomia społeczna spełnia szereg funkcji ogólnorozwojowych:

  • tworzy materialną bazę dla działania organizacji obywatelskich;
  • promuje alternatywne formy kredytowania;
  • wzmacnia kapitał społeczny;
  • służy regeneracji lokalnej przestrzeni publicznej;
  • sprzyja urzeczywistnieniu idei obywatelskości;
  • ułatwia reformowanie sektora usług publicznych.

Na razie w Polsce działa zaledwie kilkaset przedsiębiorstw społecznych, ale możliwości rozwojowe są ogromne. Kilkadziesiąt tysięcy organizacji pozarządowych i spółdzielni może potencjalnie przekształcać się w przedsiębiorstwa społeczne, brak jest jednak systemowych regulacji ułatwiających tworzenie i działanie takich przedsiębiorstw. Brakuje także instrumentów finansowego zwrotnego i bezzwrotnego wsparcia dla podmiotów ekonomii społecznej.

Poradnictwo prawne i obywatelskie

Niezwykle istotne – z punktu widzenia przełamywania bierności obywateli w życiu społecznym i publicznym – są bezpłatne porady prawne i obywatelskie. Pozwalają one nie tylko przezwyciężyć, korzystającym z nich ludziom, trudne sytuacje życiowe, w których się znaleźli, ale także umożliwiają zaangażowanie tych osób w działania wspólnotowe; są także źródłem informacji o podstawowych prawach i obowiązkach obywatelskich. Jak na razie porad takich nie gwarantuje państwo, natomiast od kilku lat zajmuje się nimi rozwijający się ruch poradnictwa prawnego i obywatelskiego, który opiera się przede wszystkim na organizacjach pozarządowych (ponad 35 Biur Porad Obywatelskich i kilkadziesiąt innych form poradnictwa) oraz uniwersyteckich poradniach prawnych (ponad 25 poradni). Obywatele mogą bezpłatnie otrzymać poradę prawną, informację o przysługujących im prawach obywatelskich, pomoc w załatwianiu spraw w sądach i urzędach publicznych.

Wykluczenie społeczne

Jak podaje Raport Polska 2030, zakres wsparcia, zarówno finansowego, jak i związanego z aktywną polityką społeczną, dla tych, którzy najbardziej tego potrzebują, należy uznać w Polsce za niewystarczający. W szczególnie trudnej sytuacji znajdują się w Polsce rodziny wielodzietne. Problemem jest również poziom wykształcenia (głównie chodzi o jakość) dużej liczby Polaków, który w połączeniu np. z bezrobociem może doprowadzić do stałego wykluczenia społecznego. Dochodzi do tego przekonanie, że deficyty te są przez ludzi wykluczonych zawinione. Transfery społeczne zasadniczo nie zmieniają ich sytuacji, a problemy pogłębia również brak dostępu do szeroko rozumianych usług społecznych (np. edukacji na wysokim poziomie czy rehabilitacji)71.

Uważa się, że czynnikiem, który w największym stopniu powoduje wykluczenie społeczne jest ubóstwo. Mierzone wskaźnikami dochodowymi w ostatnich latach nieco się w Polsce zmniejszyło, pozostając w Unii Europejskiej na średnim poziomie. Wskaźnik zagrożenia ubóstwem relatywnym (po uwzględnieniu transferów społecznych) wynosi w Polsce 17%, tyle ile średnia unijna. Wyraźnie postępuje natomiast w Polsce rozwarstwienie dochodowe. Udział dochodu uzyskiwanego przez 20% ludności o najwyższych dochodach w dochodzie całkowitym wynosi u nas 5,3%, przy średniej unijnej 5% (np. w Czechach czy na Słowacji to 3,5%). Według Diagnozy Społecznej 2009 poniżej granicy ubóstwa żyło w Polsce 3,3% gospodarstw domowych według ujęcia obiektywnego oraz 51,4% według ujęcia subiektywnego. Raport ten wykazuje jednak, że są określone grupy społeczne, wśród których wykluczenie społeczne jest częstszym zjawiskiem i najczęściej trwającym od kilku czy kilkunastu lat. Są to długotrwale bezrobotni, niepełnosprawni, mieszkańcy wsi, dzieci i kobiety. W dużym stopniu jest to związane z wykluczeniem tych środowisk z rynku pracy, co potwierdzają dane GUS dotyczące niskiej aktywności zawodowej osób starszych, niepełnosprawnych i kobiet. Według raportu GUS72 utrzymuje się także zjawisko relatywnie częstszego zagrożenia ubóstwem ludzi młodych, w tym dzieci. W 2008 roku stopa ubóstwa skrajnego wśród dzieci i młodzieży do lat 18 wynosiła około 9% (około 5% w miastach i około 12% na wsi). Dane wskazują też na trudną sytuację części osób starszych. Z wiekiem starsi ludzie stają się coraz bardziej uzależnieni od emocjonalnego i fizycznego wsparcia ze strony innych. W 2008 roku wśród osób liczących co najmniej 65 lat wskaźnik zagrożenia skrajnym ubóstwem wynosił ponad 3% (1,5% w miastach i około 7% na wsi). Osoby w wieku 65 lat i więcej stanowiły około 8% populacji żyjącej w gospodarstwach o wydatkach niższych od minimum egzystencji.

Niemożność uczestniczenia w życiu społecznym przekłada się na również na niemożność uczestniczenia w edukacji, kulturze i w procesach społecznej komunikacji. Słaba frekwencja wyborcza skorelowana jest z niskim poczuciem wpływu na sprawy państwa, dezinformacją, a coraz częściej także z brakiem kompetencji medialnych73. Konieczne jest więc identyfikowanie, a następnie znajdowanie efektywnych instrumentów radzenia sobie z nowymi obliczami wykluczenia społecznego. Spójność społeczną, w efektywny sposób odpowiadającą na wyzwania współczesności, osiągnąć można dzięki wykorzystaniu ukrytych do tej pory potencjałów. Należy zapewnić osobom wykluczonym realny dostęp do usług społecznych, aby z tego powodu nie traciły szans rozwoju74. Ogromną rolę do odegrania mają tutaj instytucje – publiczne i pozarządowe. Istotne jest także zaangażowanie nowoczesnych technologii w służbę demokracji i ich wykorzystanie w celu maksymalnego ułatwienia partycypacji społecznej75.

 

Analiza SWOT II.

MOCNE STRONY

SŁABE STRONY

  • Wysoki poziom zaufania obywateli do rodziny i znajomych
  • Relatywnie wysoki poziom zaufania obywateli do samorządów lokalnych i organizacji pozarządowych
  • Istniejące ramy prawne konstytuujące zasady i formułę współpracy administracji państwa i organizacji obywatelskich
  • Deklarowana przez obywateli chęć działania wspólnotowego
  • Stosunkowo dużo organizacji obywatelskich działających lokalnie, bliżej obywatela
  • Wzrost wykształcenia i zamożności obywateli
  • Niski poziom wzajemnego zaufania obywateli do siebie oraz do instytucji publicznych, w szczególności rządowych
  • Niewielkie poczucie wpływu na sprawy publiczne
  • Niewielkie faktyczne zaangażowanie w życie społeczne i publiczne
  • Słabość potencjału fizycznego, ludzkiego i społecznego działających organizacji obywatelskich
  • Niewielka dywersyfikacja źródeł finansowania aktywności obywatelskiej
  • Słabe podstawy formalno-prawne i instytucjonalne dla rozwoju dialogu obywatelskiego, ekonomii społecznej oraz poradnictwa prawnego i obywatelskiego
  • Niedostatecznie spójna polityka państwa w obszarze współdziałania i partycypacji społecznej
  • Niska wiedza i umiejętności w zakresie prowadzenia dialogu obywatelskiego

SZANSE

ZAGROŻENIA

  • Zainteresowanie rozwojem obszaru współdziałania i partycypacji społecznej ze strony państwa
  • Realizacja koncepcji dobrego rządzenia
  • Istniejące instrumenty wsparcia aktywności obywatelskiej przez państwo
  • Wsparcie aktywności obywatelskiej przez obywateli (mechanizm przekazania 1% podatku) oraz źródła prywatne
  • Utrzymujące się/pogłębiające podziały dochodowe, kulturowe i polityczne
  • Regulacje prawne ograniczające aktywność obywatelską i zaangażowanie obywateli w życie publiczne
  • Zmniejszenie wsparcia finansowego z UE po 2013 roku
  • Słabe, prywatne źródła finansowania aktywności obywatelskiej
  • Sprowadzenie organizacji obywatelskich do roli świadczeniodawcy usług publicznych
  • Oligarchizacja sektora organizacji pozarządowych
  • Słabość mechanizmów dialogu obywatelskiego
  • Utrzymujące się negatywne stereotypy wzajemne instytucji i obywateli

Wyzwania dla Obszaru II.

  1. Stworzenie spójnej, kompleksowej polityki państwa w zakresie stymulowania rozwoju i wzmacniania aktywności obywatelskiej w życiu społecznym i publicznym.
  2. Poprawa warunków służących zwiększaniu udziału obywateli w realizacji i kontroli działań administracji publicznej.
  3. Stworzenie podstaw prawno-instytucjonalnych i mechanizmów umożliwiających rozwój dialogu obywatelskiego, ekonomii społecznej oraz poradnictwa prawnego i obywatelskiego.
  4. Niwelowanie różnic w poziomie aktywności obywatelskiej, w szczególności wsparcie aktywności osób wykluczonych społecznie.

36 Raport Polska 2030 , s. 340.

37 Raport Polska 2030 , s. 352.

38 B. Wciórka, Opinie i Diagnozy nr 8: Społeczeństwo obywatelskie 1998–2008 , CBOS, Warszawa 2008.

39 Dobroczynność w Polsce , CBOS, Warszawa, luty 2010.

40 M. Feliksiak, Opinie o funkcjonowaniu demokracji w Polsce , CBOS, Warszawa 2009.

41 M. Feliksiak, Opinie o funkcjonowaniu demokracji w Polsce , CBOS, Warszawa 2009.

42 www.pkw.gov.pl

43 European Social Survey, 2007.

44 Zaufanie społeczne , BS/29/2010, CBOS, Warszawa, marzec 2010.

45 Według innego sondażu CBOS ( Opinie o funkcjonowaniu demokracji w Polsce ) obojętność wobec obowiązującego ustroju deklaruje co trzeci badany (33%). Mimo że z kolei prawie 2/3 Polaków uważa się za zwolenników rządów demokratycznych, blisko połowa (49%) źle ocenia funkcjonowanie tego systemu w naszym kraju. Zaledwie 17% Polaków chce uczestniczyć w rządzeniu.

46 M. Cześnik, Partycypacja wyborcza Polaków , ISP, Warszawa 2009.

47 R. Boguszewski, Aktywność Polaków w organizacjach obywatelskich w latach 1998–2010 , CBOS, Warszawa 2010.

48 Wolontariat, filantropia i 1% – coroczne badanie prowadzone od 2001 roku przez Stowarzyszenie KLON/JAWOR.

49 Wstępna informacja nt. wyników Badania stowarzyszeń, fundacji i organizacji społecznych (SOF-1) zrealizowanego w 2009 r. , GUS, Warszawa, wrzesień 2010.

50 Najważniejsze pytania – podstawowe fakty. Polski sektor pozarządowy 2008 , Stowarzyszenie KLON/JAWOR, Warszawa 2008.

51 Wstępna informacja nt. wyników Badania stowarzyszeń, fundacji i organizacji społecznych (SOF-1) zrealizowanego w 2009 roku , GUS, Warszawa, wrzesień 2010.

52 Wstępna informacja nt. wyników Badania stowarzyszeń, fundacji i organizacji społecznych (SOF-1) zrealizowanego w 2009 roku , GUS, Warszawa, wrzesień 2010.

53 Na podstawie Strategii Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego na lata 2007–2013 , MPiPS 2005.

54 Najważniejsze pytania – podstawowe fakty. Polski sektor pozarządowy 2008 , Stowarzyszenie KLON/JAWOR, Warszawa 2008.

55 Najważniejsze pytania – podstawowe fakty. Polski sektor pozarządowy 2008 , Stowarzyszenie KLON/JAWOR, Warszawa 2008.

56 Wstępna informacja nt. wyników Badania stowarzyszeń, fundacji i organizacji społecznych (SOF-1) zrealizowanego w 2009 roku , GUS, Warszawa, wrzesień 2010.

57 Sprawozdanie z funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za 2008 rok , MPiPS, 2010.

58 Sprawozdanie z funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za 2008 rok , MPiPS, 2010.

59 Sprawozdanie z funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za 2008 rok , MPiPS, 2010.

60 Sprawozdanie z funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za 2008 rok , MPiPS, 2010.

61 Sprawozdanie z funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za 2008 rok , MPiPS, 2010.

62 T. Schimanek, Raport – stan dialogu obywatelskiego w Polsce na podstawie oceny wybranych instytucji dających obywatelom możliwość wpływania na proces stanowienia prawa , ISP, Warszawa 2007.

63 www.transparency.org

64 Przejrzystość Administracji Rządowej 2009. Raport z badania przeprowadzonego przez Centrum Monitoringu Wolności Prasy SDP we współpracy z Akademią Liderów Innowacji i Przedsiębiorczości Fundacją dr Bogusława Federa , Warszawa 2009.

65 Dostęp do informacji publicznej w Polsce w oczach ekspertów. Komunikat z badań , Pozarządowe Centrum Dostępu do Informacji Publicznej, Warszawa, maj 2010.

66 www.administracja.mswia.gov.pl

67 Wolontariat, Filantropia i 1%. Raport z badań , A. Baczko i A. Ogrocka, Stowarzyszenie KLON/JAWOR, Warszawa 2008.

68 www.mf.gov.pl

69 www.mf.gov.pl

70 Nazwa wymiennie używana z pojęciem „przedsiębiorczość społeczna”.

71 Raport Polska 2030 , s. 271.

72 Budżety gospodarstw domowych w 2008 roku , GUS, Warszawa 2009.

73 Wykluczenie z kultury oraz wykluczenie cyfrowe omówione są w dalszych częściach diagnozy.

74 Raport Polska 2030 , s. 272.

75 Raport Polska 2030 , s. 353.



Komentarze

Kreowanie mechanizmów współpracyFundacja Rozwoju Ekonomii Społecznej 30-05-2011
Od szczebla lokalnego po poziom centralny tworzone są różnego rodzaju mechanizmy zachęcające do współpracy. Wyraźnym jednakże wyzwaniem jest przejście z poziomu formalnych porozumień, wynikających często z perspektywy korzyści finansowych na poziom zarządzania lokalnymi problemami przez społeczności lokalne. Możliwość uczestnictwa obywateli w lokalnym zarządzaniu kończy się wraz z wyborem rad gminnych, nie tylko z powodu niskiej świadomości włodarzy ale również z powodu zdecydowanego ich oporu w tej kwestii.